走向一种“新公共管理”的实践模式—当代西方政府改革趋势透视
咨询，谈判 实验 企业化政府
公共利益 低成本 参与，咨询 低成本；协调 行动主义
显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。作者在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：(1)“让管理者进行管理”（强调职业化管理）；(2)衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；(3)产出控制（项目预算与战略管理）；(4)顾客至上（提供回应性服务）；(5)分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；(6)引入竞争机制；(7)采用私人部门的管理方式；(8)改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。
三
西方政府改革运动以及“新公共管理”实践模式的兴起有其深刻的背景和原因。首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定的作用。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。经合组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。
当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包；第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源管理开始使用战略性的管理方式，组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式，学习型的组织也开始出现。[8](P3-6)
又如，在美国，依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引入，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府管理
作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[9](P1)
尽管这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[4](P12-13)
其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。
然而，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及实践模式远非是完善的，它有其内在的缺陷或局限性。对于这种改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人们的评价不同（甚至提出怀疑与否定）；对于新模式的有效性，人们也提出了种种批评，这些批评涉及“新公共管理”改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面。
首先，人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向。C.波利特等人认为：“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；说这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。[10](P126,121)
其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体 《走向一种“新公共管理”的实践模式—当代西方政府改革趋势透视(第4页)》
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公共利益 低成本 参与，咨询 低成本；协调 行动主义
显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。作者在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：(1)“让管理者进行管理”（强调职业化管理）；(2)衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；(3)产出控制（项目预算与战略管理）；(4)顾客至上（提供回应性服务）；(5)分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；(6)引入竞争机制；(7)采用私人部门的管理方式；(8)改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。
三
西方政府改革运动以及“新公共管理”实践模式的兴起有其深刻的背景和原因。首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定的作用。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。经合组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。
当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包；第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源管理开始使用战略性的管理方式，组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式，学习型的组织也开始出现。[8](P3-6)
又如，在美国，依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引入，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府管理
研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式转变。
作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[9](P1)
尽管这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[4](P12-13)
其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。
然而，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及实践模式远非是完善的，它有其内在的缺陷或局限性。对于这种改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人们的评价不同（甚至提出怀疑与否定）；对于新模式的有效性，人们也提出了种种批评，这些批评涉及“新公共管理”改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面。
首先，人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向。C.波利特等人认为：“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；说这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。[10](P126,121)
其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体 《走向一种“新公共管理”的实践模式—当代西方政府改革趋势透视(第4页)》
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